制定与实施促进社会公平与和谐的早期教育政策
——从国际经合组织的早期教育政策专题调查
报告看早期教育政策
今年，笔者在意大利和韩国召开的两次国际会议上，曾两度与贝内特（Bennett）教授见面与交流。贝内特是国际经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）教育委员会早期教育与保育项目负责人，是2006年9月出版的经合组织“强势开端Ⅱ”（Starting Strong II ）( OECD, 2006 )的起草人之一。应笔者邀请，贝内特教授为笔者正在编辑的一本名为《学前教育的国际视野》的书撰写了一篇题为“‘强势开端Ⅱ’——国际经合组织早期教育政策最新总结报告”的文章。从这篇文章中，我们多少能看到国际上的一些国家在制定早期教育政策方面的关注点，我们也多少能从中思考该报告对我国早期教育政策的制定和实施有何启示。
成功的早期教育政策应具备的关键因素
经合组织中的教育委员会是一个为参与该组织的国家的教育部长提供的论坛。会议在总部召开，每年两次，讨论教育政策问题。迄今，已有30个国家加入了该组织，我国尚未加入该组织。
1998年3月，经合组织教育委员会发起了早期教育政策专题调查活动。经合组织教育委员的这次活动是在1996年召开的以“人人终身学习”为主题的教育部长会议的推动下进行的，在那次会议公报中，教育部长们纷纷表示应高度重视早期教育，完善早期教育目标，提高早期教育质量。经合组织教育委员会认为，这次专题调查活动的意义在于加强“终身学习运动”的基础，不仅要确保妇女进入劳动力市场，而且要为幼儿提供教育和教养，使之成为人一生学习与发展的基石。与此同时，经合组织教育委员还认为，在对家长、社区有力的财政、就业和社会措施支持下，早期教育项目应为所有儿童提供一个公平的起点，促进教育公平和社会一体化。
在1998年至2000年间, 经合组织调查组对12个国家进行了调研，并在顾及各国早期教育政策的基础上，形成一份题为“强势开端”的比较研究报告，并于2001年6月在斯德哥尔摩召开的国际会议上发布。以后，该调查研究扩大到20个更多的国家。
“强势开端”在对参与国早期教育政策的调研基础上，指出成功的早期教育政策应具备八项关键因素，它们是：（1）以系统、综合的方式来制定、执行早期教育政策。（2）早期教育与整个教育系统中其他部门之间紧密、平等的合作，能为人的终身学习奠定基础。（3）确保教育机会均等。（4）加强对基础设施与服务的公共投入。（5）各方参与，提高与确保教育质量。（6）制定各项规定，确保员工拥有适当的培训机会及适宜的工作环境。(7)系统地关注数据采集与监控的过程，统一连贯地收集与分析关于幼儿、幼儿教养的种种规定、早期教育工作者情况的数据。(8)为教育科研工作创设稳定架构，制定长期纲领。
“强势开端Ⅱ”的主要内容
在“强势开端”的基础上，经合组织教育委员会进行了第二轮调查，深入探讨了早期儿童教养某些方面的政策，例如早期教育管理制度、融资方式对教育质量的影响、教学法的比较，特别是在探讨组织为早期儿童服务时，将这些服务作为促进社会公平与和谐的手段，注重保障妇女拥有平等的发展机会等方面。在题为“强势开端Ⅱ”的专题报告中，从10个方面为各国政府制定政策提出了建议：
1. 关注早期教育的社会背景。报告认定，对社会经济背景的理解是早期教育政策制定的基础。早期教育项目不仅致力于幼儿的护理、营养和教育，也有助于解决复杂的社会问题。社会接纳、家庭幸福、男女平等，都可以通过明智、综合的政策获得。促进社会公平。减少贫困是幼儿幸福、公共教育系统成功的先决条件。通过向幼儿提供教育，帮助贫困家庭便利地获得服务、进行社会参与，早期教育服务会大大降低不利因素对幼儿及其家庭的负面影响。
2. 将幼儿的幸福、幼儿早期发展与学习作为早期教育的核心工作，同时尊重幼儿的发展机制和自然学习策略。报告认定，早期教育服务的核心目标是在保证幼儿社会情感发展与幸福的情况下促进幼儿学习。
3. 建立必要的管理机构负责服务体系、保证服务质量。经合组织教育委员会审查经验表明，对早期教育服务体系的积极管理有助于方便幼儿获得服务，促进服务质量的不断提高。为有效调控，应当建立早期教育的中心政策机构，辅以制度上与财政上的支持。权利下放是有效管理的必要条件，尤其在幼教服务这样一个地区性和差异性很高的领域。在管理权利下放的过程中，必须保证早期教育服务成为政府政策的组成部分，一方面将管理权和经费真正下放到地方政府，另一方面确保管理条例、人事标准和质量保证方面的步调一致。为了在全国各地都能同样便利地获得同等质量的服务，中央和地方政府在服务体系的目标、资金计划以及项目标准方面必须明确一致。
4. 开发者为早期教育各项服务制定基本指导方针和课程方向。报告认为，国家要为早期教育设定的统一目标，并在各方协商基础上允许各地因地制宜确定目标，要求对其实现方式进行说明，此外，还鼓励各课程中心制定更加具体细致的课程方案或教学计划。
5. 早期教育公共投资估算应以实现素质教育目标为依据。报告指出，政府的大力投资对于扶持质优价廉的服务是不可缺少的。在良好运作的服务体系内，政府制定了明确、一贯的策略，以有效分配资源，包括对基础设施投资的长远规划及提升质量的策略。如果没有政府的大力投资与参与，很难实现素质教育目标和服务体系的主要目标，包括社会接纳、健康、儿童福利、男女平等，等等。
6. 通过逆向财政、劳动和社会政策，减少儿童贫困和社会排斥，为不同学习权利的儿童提供学习方案，增加教育资源。报告指出，各国早期教育的主要目的是促进幼儿发展，提高幼儿学习能力，尤其是针对贫困儿童和第二语言背景的儿童。早期教育方案对促进幼儿发展，提高学业成就、改善学业行为方面有重要作用，对那些有生理的、心理的或感觉障碍的儿童，或是处于劣势社会经济地位的儿童尤为重要。
7. 鼓励家庭和社区参与幼儿服务。报告指出，家庭负有抚养儿童的主要任务，这一责任是受到国际法保护的。社区参与早期教育日益重要。社区不仅为早期教育提供更多的服务及服务推荐，也给家长的民主参与提供了合作的空间。条件许可的话，幼儿服务中心可提供服务，社区教育部门将为家长提供成人教育信息服务、举办一些社区活动。
8. 改善早期教育员工的工作条件、提高专业水平。报告指出，在学前教育环境中，让有教师资格的、受过专业训练的教师和幼儿在一起，对教育质量有很大影响。
9. 资助幼儿服务机构赋予其自主管理的权利。报告指出，全国性的框架文件一旦确定了幼儿服务的基本原则、目标和结果，并且有充足的资金支持，教育者与服务机构应该拥有自主权，去计划、选择和编制适合本地区幼儿的课程。
10. 早期教育系统支持广泛学习、参与及民主意识。报告指出，建立在民主价值观之上的《联合国儿童权利公约》的条款和精神，为多元文化下的幼儿服务发展提供了共同价值观。政府将对服务管辖范围内的所有儿童应提供无歧视服务。
“强势开端Ⅱ”的专题报告深受保护儿童权利的观念的影响，它的建议和结论为各国政府及有关方面提供了参考意见，而非是在规定各国政策的发展方向。
“强势开端Ⅱ”对我国早期教育政策制定与实施的启示
我国虽然还没有参加国际经合组织，但是，该组织的“强势开端Ⅱ”的专题报告为我国各级政府制定和实施早期教育政策是有启示作用的，特别是当今我国正在大力建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，“强势开端Ⅱ”的专题报告中的不少内容对于避免我国各级政府在早期教育领域中的政策失误，消除我国社会目前所存在一些不和谐因素（如：城乡差距和地区差距的扩大、公共教育资源分布的不均衡、分配不公矛盾凸显等）是有重要参考价值的。
与政府的其它政策一样，早期教育政策的制定和实施应该是“与时俱进”的，是应该与社会发展趋向保持一致的。政府政策并非一成不变的真理，而是解决当时社会凸现问题的“杠杆”。
在我国，当今在制定和实施早期教育政策时，我们应当更多地思考“公平”问题，将“天平”更多地倾向于“弱势群体”，更多地关注缺少早期教育机会的儿童及其家庭，而不是更多地将注意力放置于在一些样板学前教育机构之上去“锦上添花”。
在我国，当今在制定和实施早期教育政策时，我们应当致力于缩小城市与农村的差距、东部与西部的差距、发达地区与发展中地区的差距，虽然在我国还远不可能使全国各地的儿童及其家庭都能获得同等质量的早期教育服务，但是，至少要通过政策的调控，缩小而不是扩大这些差距，尤其不能以所谓的“质量”为借口，去剥夺“弱势群体”接受早期服务的机会。
在我国，当今在制定和实施早期教育政策时，我们应当鼓励不同发达地区的教育工作者因地制宜地去发展课程和教学，使他们的课程方案和教学计划与他们所处的文化、经济、习俗等生态环境相一致，而不是运用一些所谓的“正确理念”去衡量和规范。
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参考资料：
1.Barnett, W.S. Brown, K & Shore, R. (2004). Universal versus targeted debate. Should the
2.Bennett, J. (2005), “The OECD Thematic Review of Early Childhood Education and Care Policy”, Learning with Other Countries: International Models of Early Education and Care, Daycare Trust,
3.OECD,(1996)． Making Lifelong Learning a Reality for All, Paris．
4.OECD，(1998). Background Report from
5.OECD，(2001)．Starting Strong: early childhood education and care, Paris．
6.OECD，(2006)．Starting Strong II: Early Childhood Education and Care,
《教育导刊》2006年第12期
